《甘肃省防止耕地“非粮化”稳定粮食生产工作方案》解读

　　近期，省政府办公厅印发了《甘肃省防止耕地“非粮化”稳定粮食生产工作方案》（以下简称《方案》。日前，省农业农村厅有关负责人就《方案》出台的背景、有关要求、如何贯彻落实等问题进行解读。

　　问：《方案》出台的背景和重要意义？

　　答：习近平总书记强调，解决好吃饭问题，始终是治国理政的头等大事。中国人要把饭碗端在自己手里，而且要装自己的粮食。甘肃自然条件严酷，十年九旱是基本省情，粮食生产供给不足曾是长期困扰甘肃经济社会发展的重要因素。解放初到改革开放，我省农业基础极为薄弱，农业基础设施严重滞后，农业机械化程度低，干旱缺水的自然条件，“靠天吃饭”的局面使得粮食作物产量低，供给极为短缺。改革开放之后，全省粮食水平虽然在逐步提高，但在年际之间或阶段性有所波动，粮食总产量长期徘徊在800万吨左右。党的十八大之后，甘肃大力发展旱作农业，建设国家级旱作农业示范区，粮食总产稳定在1100万吨水平。2020年甘肃粮食总产量首次突破1200万吨大关，创历史新高。2020年与1978年相比，粮食播种面积减少了536.49万亩，但粮食总产却由510.55万吨增加到1202.21万吨，增长了135%。甘肃粮食生产经过半个多世纪的供给不足到目前的丰年有余，粮食安全问题得到基本解决，也为全省经济社会发展奠定了坚实的物质基础。

　　与此同时，部分地区也出现耕地“非粮化”倾向，一些地方把农业结构调整简单理解为压减粮食生产，一些经营主体违规在永久基本农田上种树建房，一些工商资本大规模流转耕地改种非粮作物等。从目前国际国内形势来看，粮食生产的压力还很大，这些问题如果任其发展，将影响甘肃粮食安全。习近平总书记强调，粮食多一点少一点是战术问题，粮食安全是战略问题。今后一个时期粮食需求还会持续增加，供求紧平衡将越来越紧，再加上国际形势复杂严峻，确保粮食安全的弦要始终绷得很紧很紧，宁可多生产、多储备一些，多了的压力和少了的压力不可同日而语。国务院办公厅于2020年11月4日印发了《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》。省委、省政府对此高度重视，根据国务院《意见》精神，省农业农村厅会同省发展改革委、省财政厅、省自然资源厅、省水利厅、省粮食和物资储备局、省林草局等省直相关部门研究起草了《甘肃省防止耕地“非粮化”稳定粮食生产工作方案》，报请省政府同意后，以省政府办公厅文件印发各地执行。《方案》强调，各地各部门要充分认识防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的重要性紧迫性，把确保国家粮食安全作为“三农”工作的首要任务，科学合理利用耕地资源，共同扛起保障国家粮食安全的责任。

　　问：《方案》对如何科学合理利用耕地资源提出了什么要求？

　　答：我省中低产田面积占全省耕地面积的70%，且农业机械化水平相对较低；有效灌溉面积1600万亩，仅占总耕地面积的30%，旱涝保收的优质粮田面积少。全省每年调入的口粮品种小麦、稻谷约310万吨，玉米、马铃薯（折粮）等每年外调340多万吨，虽然粮食总量基本平衡，但存在结构性短缺问题。同时，我省山旱地、梯田占比大，实行集中连片规模化经营难度大，专业从事粮食生产的龙头企业、合作社、家庭农场等新型经营主体数量少，规模化经营程度还不高。解决这些问题必须要把防止耕地“非粮化”作为保障粮食安全的底线，抓紧抓好。首先把稳定粮食种植面积作为稳定粮食生产最根本的任务紧紧抓在手上，牢牢守住全省4000万亩的粮食播种面积的底线，防止耕地“非粮化”现象蔓延。其次要处理好保粮与增收的关系，科学统筹谋划，把完成粮食生产任务作为底线性任务，在确保完成粮食生产任务的前提下大力发展特色产业，促进农民增收，绝不能单纯以经济效益决定耕地用途。像我省的马铃薯，既是粮食作物又是特色产业，扩大马铃薯面积，既可以促农增收，又可以保障粮食安全。而且，一些粮食作物也是特色产业倒茬的最佳作物。各地在结构调整中，是先要安排好粮食生产布局，在此基础上科学合理安排特色优势产业发展。这样，才能从根本上防止耕地“非粮化”。做到既确保粮食安全，又增加农民收入。

　　问：《方案》对加强粮食生产功能区监管和建设有什么考虑？

　　答：粮食生产功能区是在永久基本农田中，划定的水土资源条件较好、基础设施较为完善、相对集中连片的地块，是确保粮食产能的核心区域，也是稳定口粮种植面积的重要基础。按照《国务院关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见》要求，目前我省已划定2050万亩粮食生产功能区，并基本完成上图入库，精准落实到地块。按照《方案》要求，我省划定的2050万亩粮食生产功能区原则上都要种植粮食作物。同时，根据国家统一部署，将开展粮食生产功能区划定情况“回头看”，对粮食种植面积大但划定面积少的进行补划，对耕地性质发生改变、不符合划定标准的予以剔除并及时补划。《方案》要求不得擅自调整粮食生产功能区，不得违规在粮食生产功能区内建设种植和养殖设施，不得违规将粮食生产功能区纳入退耕还林还草范围，不得在粮食生产功能区内超标准建设农田林网。各地要通过加强监管，防止粮食生产功能区弱化粮食生产；要加大政策支持力度，稳定粮食种植面积；要研究制定加强粮食生产功能区建设的意见，建立精准支持政策体系，推动相关农业资金向粮食生产功能区倾斜，优先支持粮食生产功能区内目标作物种植。要把粮食生产功能区作为高标准农田建设重点，提升粮食综合生产能力。

　　问：《方案》在调动农民种粮积极性上有什么考虑？

　　答：近年来粮食生产成本刚性上涨，种粮效益持续下滑，农民种粮积极性受到影响。按照《方案》部署，将坚持多措并举、多管齐下，提升种粮比较效益，保障农民种粮基本收入，让种粮农民有甜头有盼头。政策方面重点落实好各项强农惠农政策和扶持粮食生产项目，健全粮食主产区利益补偿机制，切实保护和调动农民种粮积极性。坚持把粮食生产作为各级财政优先保障领域。努力将高标准农田建设产生的新增耕地指标调剂收益优先用于农田建设再投入和债券偿还、贴息等。省农业融资担保有限责任公司等融资担保机构对从事粮食生产经营的企业和新型经营主体优先开展担保贷款服务。积极推进三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点，努力扩大政策性农业保险实施范围。技术层面通过加快良种培育引进，选育引进推广一批优质高产品种，加快推进粮食生产全程机械化技术，大力推广以全膜双垄沟播技术为主的旱作农业技术和农田高效节水技术，提升粮食生产科技水平，积极引导龙头企业、合作社、家庭农场参与粮食规模化生产和经营，进一步加大对粮食适度规模生产的扶持力度，推进代耕代种、统防统治、土地托管等农业生产社会化服务，提高机械化作业能力，提升粮食规模化生产经营水平和效益。积极开展粮食生产薄弱环节机械化技术试验示范，全力推进马铃薯、玉米生产全程机械化，降低粮食生产成本，增加农民种粮效益。

　　问：《方案》将采取哪些措施来稳定各地区粮食生产?

　　答：首先，要严格耕地保护和用途管制。全面贯彻有关法律法规，落实耕地保护目标和永久基本农田保护任务，严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地。严格规范永久基本农田上的农业生产经营活动，禁止占用永久基本农田从事林果业以及挖塘养鱼、非法取土等破坏耕作层的行为，禁止闲置、荒芜永久基本农田。在坚决遏制耕地“非粮化”增量的同时，摸清耕地“非粮化”存量情况。按照国家要求，明确对占用永久基本农田从事林果业、挖塘养鱼等的处罚措施。

　　其次，要明确耕地利用优先序。认真贯彻落实粮食生产功能区和重要农产品保护战略，进一步优化区域布局和生产结构，将有限的耕地资源优先用于粮食生产。永久基本农田要重点保障小麦、玉米、马铃薯等省内重要粮食作物面积。一般耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产。各地在确保完成省里下达的粮食播种面积和产量的前提下，结合当地实际发展特色产业，有计划地指导生产者逐步调减非优势产区非食用农产品的生产，对市场明显过剩的非食用农产品，加以引导，防止无序发展。在产业扶贫中贫困户占用耕地发展林果、蔬菜、中药材等非粮作物的要加大政策引导，分类稳妥处置，不搞“一刀切”。

　　第三，建设的高标准农田要主要用于粮食生产。聚焦重点区域，加大投入力度，完善建设内容，落实管护责任，提高水资源利用效率，切实增强农田防灾抗灾减灾能力。将符合条件的中低产田纳入高标准农田建设范围，实施提质改造，在确保补充耕地数量的同时，提高耕地质量。在坚持群众自愿的前提下，有条件的地方可积极推行“一户一块田”“一户一台地”“一企一基地”等模式做法。河西及沿黄灌区大力发展高效节水灌溉，保障粮食生产用水，建成一批旱涝保收、高产稳产的口粮田。陇中、陇东旱作农业区加快高标准农田建设和宜机化改造，提高粮食生产机械化水平和供给能力。

　　第四，继续加大撂荒地整治力度。要着力改善撂荒耕地基础条件，撂荒地复耕复垦后要主要用来增加粮食面积。对生产条件较好的撂荒地，积极引导合作社或承包农户运用机械耕作扩大马铃薯、小杂粮等适宜当地条件的作物种植面积。按照有关要求，对撂荒的耕地将不予发放耕地地力保护补贴，对弃耕抛荒连续2年以上的承包耕地，由村组集体责令承包方及时复耕，或引导流转复耕。对拒不复耕的，收回承包地重新发包。有条件的地方要想方设法扩大粮食复种面积，提高复种指数。

　　第五，严防工商资本通过土地流转等方式进入农村无序发展非粮化、非食品化农产品。要建立健全工商资本流转土地资格审查和项目审核制度，强化租赁农地监测监管，对工商资本违反相关产业发展规划大规模流转耕地不种粮的“非粮化”行为，一经发现要坚决予以纠正，并立即停止其享受相关扶持政策。

　　问：为确保《方案》落实到位，将采取哪些举措？

　　答：中央农村工作会议上明确提出，各地要切实承担起保障本地区粮食安全的主体责任，主要负责同志要认真研究推动，确保本地区粮食生产稳定。下一步将把防止耕地“非粮化”稳定粮食生产作为严格落实粮食安全省长责任制考核的重要抓手，加强对市州的考核力度，提高粮食种植面积、产量和高标准农田建设等考核指标权重。同时，把粮食生产纳入乡村振兴战略考核。对耕地种粮情况进行动态监测，定期对粮食生产功能区内目标作物种植情况进行监测评价，实行信息化、精细化管理，及时更新电子地图和数据库。省农业农村厅、省自然资源厅将会同有关部门对本方案执行情况进行监督检查，对推进落实政策措施到位、成效突出的市县，在安排项目资金时予以重点倾斜；对重视不足、贯彻落实不力的市县，进行通报约谈，重大问题及时在全省范围内通报，造成重大影响的移交有关部门严肃处理。