甘肃省人民政府关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见

甘肃省人民政府关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见

甘政发〔2021〕55号

　　为深入贯彻落实《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号），结合实际，现提出如下意见。

　　一、加大预算收入统筹力度，增强财政保障能力

　　（一）规范政府收入预算管理。财政部门会同税务等收入征收部门和单位，实事求是编制收入预算。严禁将财政收入规模、增幅纳入考核评比。严格落实各项减税降费政策，严禁收取过头税费、违规设置收费项目或提高收费标准。依照法律法规及时足额征收应征的预算收入，如实反映财政收入情况，不得多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征的预算收入，稳步提高收入质量，严禁虚收空转。严格落实收入征缴、退库制度，严格收入分类和级次管理，严禁混库行为。不得违法违规制定实施各种形式的歧视性税费减免政策。严禁截留、占用或者挪用非税收入，严禁将政府非税收入与征收单位支出挂钩。

　　（二）加强政府性资源统筹管理。将依托行政权力、国有资源（资产）获取的收入，以及特许经营权拍卖收入等按规定全面纳入预算，加大预算统筹力度。严格落实收费基金清单管理制度，将列入清单的收费基金按规定纳入预算。将应当由政府统筹使用的基金项目按要求转列一般公共预算，逐步将政府性基金预算中用于提供基本公共服务以及主要用于人员和机构运转的项目收支列入一般公共预算。政府性基金与一般公共预算都安排支出的项目，要制定统一的资金管理办法，实行统一的资金分配方式。合理确定国有资本收益上交比例。加大国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度。

　　（三）强化部门和单位收入统筹管理。各部门和单位要依法依规将取得的各类收入纳入部门或单位预算，未纳入预算的收入不得安排支出。各部门应当加强所属单位事业收入、事业单位经营收入等非财政拨款收入管理，在部门和单位预算中如实反映非财政拨款收入情况。加强行政事业性国有资源（资产）收入管理，资产出租、处置等收入，按规定如实足额上缴国库或纳入单位预算。行政事业性收费要严格按照国家和省级发布的收费目录清单执行，坚决清理整治各种违规收费。政府性基金收入预算要根据基金征收范围、标准和分享比例测算编制。

　　（四）强化结转结余资金管理。严格控制一般公共预算结转项目，行政（含参公）单位基本支出原则上不再结转下年，当年预算安排的会议费、培训费、业务费、专项工作经费以及年度工作任务已完成或不执行的项目资金，除另有政策规定外，不再结转下年。对结余资金和连续两年未形成支出的结转资金，除另有政策规定外，一律收回财政统筹使用。切实加快结转资金支出进度，杜绝沉淀闲置。健全完善财政结转结余资金与预算安排的统筹机制， 部门结转资金作为下年度部门预算安排的首要来源，上年末结转结余资金规模较大的部门，按一定比例相应核减其下年支出预算。

　　（五）加大存量资产盘活力度。新增资产配置要与资产存量挂钩，依法依规编制相关支出预算。严格各类资产登记和核算，所有资本性支出应当形成资产并予以全程登记。各级行政事业单位要将资产使用管理责任落实到人，确保资产安全完整、高效利用。推动国有资产共享共用，促进长期低效运转、闲置和超标准配置资产以及临时配置资产调剂使用，有条件的部门和地区可以探索建立公物仓，按规定处置不需使用且难以调剂的国有资产，提高财政资源配置效益。

　　二、规范预算支出管理，推进财政支出标准化

　　（六）加强重大决策部署财力保障。各级各部门要将落实党中央、国务院决策部署及省委、省政府工作要求作为年度预算编制的首要任务，贯彻党的路线方针政策，增强对国家重大战略任务、国家和我省发展规划的财力保障。完善预算决策机制和程序，各级预算、决算草案提请本级人大或其常委会审查批准前，应当按程序报本级党委和政府审议；各部门预算草案应当报本部门党组（党委）审议。

　　（七）合理安排支出预算规模。坚持“量入为出、量力而行、统筹兼顾、保障重点”的原则，积极运用零基预算理念，打破基数概念和支出固化僵化格局，结合财力状况、轻重缓急、实际需求、绩效情况等，综合平衡统筹安排，合理确定支出预算规模。调整完善相关重点支出的预算编制程序和财政保障方式，不再与财政收支增幅、生产总值或其他经济社会指标层层挂钩，不得建立财政投入经常性增长机制。支持区域发展、行业发展等各类财税政策由财政部门商主管部门统一研究制定，部门及各类议事协调机构不得自行出台相关政策。充分发挥财政政策逆周期调节作用，强化政府债务限额管理和预算管理，依法适度举债，将政府杠杆率控制在合理水平，并预留应对经济周期变化的政策空间。

　　（八）大力优化财政支出结构。各级预算安排要突出重点，坚持“三保”（保基本民生、保工资、保运转）支出在财政支出中的优先顺序，坚持国家标准的“三保”支出在“三保”支出中的优先顺序，坚决兜住“三保”底线，足额安排政府债务还本付息资金，不留硬缺口。加强支出预算与政策的衔接匹配，增强国家重大战略和省委、省政府重点工作任务的财力保障。严格控制竞争性领域财政投入，强化对具有正外部性创新发展的支持。不折不扣落实过紧日子要求，厉行节约办一切事业，建立节约型财政保障机制，精打细算、严控一般性支出，非重点、非刚性项目支出要可压尽压、应压尽压。严禁新建、改扩建、迁建、购置党政机关事业单位办公用房，极特殊情况确需建设的，应严格履行报批程序。严格控制政府性楼堂馆所维修改造，除办公用房重大隐患排除等急需修缮外，不得进行装修或改造，未按规定履行审批的维修项目，一律不安排财政资金。严禁建设形象工程、政绩工程以及脱离财力可能的项目。严格控制和执行资产配置标准，暂时没有标准的要结合履职基本需要，从严控制、避免浪费。清理压缩各种福利性、普惠性、基数化奖励。优化国有资本经营预算支出结构，强化资本金注入，推动国有经济布局优化和结构调整。

　　（九）推进支出标准体系建设。建立完善基本支出定员定额标准体系，按照规定的开支范围和标准合理安排各项支出。建立国家基础标准和地方标准相结合的基本公共服务保障标准体系。各级财政部门会同同级有关职能部门，根据国家基础标准，结合当地公共服务状况、支出成本差异、财政承受能力等因素因地制宜制定本级基本公共服务保障标准，按程序报上级备案后执行。鼓励各地结合实际在国家尚未出台基础标准的领域制定地方标准，重点围绕“三保”等基本需要研究制定县级标准。根据支出政策、项目要素及成本、财力水平等，建立不同行业、不同地区、分类分档的预算项目支出标准体系。根据经济社会发展、物价变动和财力变化等动态调整支出标准。加强对项目执行情况的分析和结果运用，将实际执行情况作为制定和调整标准的依据。加快推进项目要素、项目文本、绩效指标等标准化规范化。将支出标准作为预算编制的基本依据，不得超标准编制预算。

　　（十）规范专项资金管理。专项资金根据预算管理改革相关规定和社会事业发展需要设立，专项设立后，主管部门会同财政部门按照“先定管理办法、设定绩效目标、再分配资金”的原则，制定资金管理办法和年度绩效管理目标，做到一个专项一个管理办法、一套绩效指标体系。年初预算安排用于本级支出的专项资金，已明确到具体实施单位和项目的，按项目实施进度及合同约定即时拨付。年初预算安排的转移支付，由财政部门按同级人代会批准的预算在规定时限内分解下达。执行中，上级新增下达的转移支付中，财力性转移支付由财政部门提出分配使用意见，报同级政府审定后办理；明确到项目的转移支付，主管部门商财政部门提出资金分配计划后，由财政部门分解下达。部门管理重点领域资金需要“二次分配”的，要优先保障国家重大战略和省委、省政府确定的重点任务，主管部门商同级财政部门提出资金分配意见，报同级政府审定后，由主管部门下达项目计划，财政部门下达资金。部门和单位不得对下级部门和单位下达转移支付预算或者拨付转移支付资金。各级各部门不得在各类文件和工作会议、中长期经济社会发展规划、计划、实施意见中对设立、增加财政专项资金事项作出规定，不得在各类考核中将安排专项资金作为考核评价指标。

　　（十一）全面落实财政资金直达机制。各级各部门在保持现行财政体制、资金管理权限和保障主体责任基本稳定的前提下，稳步扩大直达资金范围。按照“中央切块、省级细化、备案同意、快速直达”的总体原则，精准高效制定分配方案，完善分配、审核、备案流程，切实加快资金分配下达，及时拨付到具体单位、项目和受益对象。加强对直达资金情况的监督，确保资金安排符合相关制度规定、体现政策导向。建立健全直达资金监控体系，加强部门协同联动，强化从资金源头到使用末端的全过程、全链条、全方位监管，资金监管“一竿子插到底”，确保资金直达使用单位、直接惠企利民，防止挤占挪用、沉淀闲置等，提高财政资金使用的有效性和精准性。

　　三、严格预算编制管理，增强预算完整性

　　（十二）改进政府预算编制。政府的全部收入和支出全部依法纳入预算，执行统一的预算管理制度。上级政府应当依法依规提前下达转移支付和新增地方政府债务限额预计数，增强地方预算编制的完整性、主动性。下级政府应当严格按照提前下达数如实编制预算，既不得虚列收支、增加规模，也不得少列收支、脱离监督。进一步优化转移支付体系，完善转移支付资金分配方法，健全转移支付定期评估和动态调整、退出机制，提高转移支付管理的规范性、科学性、合理性。规范国有资本经营预算编制，经本级人大或其常委会批准，国有资本规模较小或国有企业数量较少的市县可以不编制本级国有资本经营预算，相关收支纳入一般公共预算管理。

　　（十三）加强跨年度预算平衡。加强中期财政规划管理，进一步增强与国家发展规划的衔接，强化中期财政规划对年度预算的约束。涉及财政政策和资金支持的项目、行业规划，应与中期财政规划相衔接。对各类合规确定的中长期支出事项和跨年度项目，要根据项目预算管理等要求，将全生命周期内对财政支出的影响纳入中期财政规划。各级一般公共预算应按照规定设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足。各级政府举借债务应当严格落实偿债资金来源，科学测算评估预期偿债收入，合理制定偿债计划，并在中期财政规划中如实反映。各地可结合项目偿债收入情况，探索建立政府偿债备付金制度。

　　（十四）加强部门和单位预算管理。部门所有收入和支出全部纳入预算统一管理，严格执行人大批准的预算。落实部门和单位预算管理主体责任，部门和单位要对预算完整性、规范性、真实性以及执行结果负责。各部门要统筹各类资金资产，结合本部门非财政拨款收入情况统筹申请预算，不得虚报预算，也不得甩出硬缺口，保障合理支出需求。坚持以零基预算为基本方式，依据规范的程序和方法编制预算，提高细化程度。基本支出预算以定员定额标准为基础，以定向补助为补充。项目支出预算应根据财政事权和支出责任划分相关要求和部门职责、支出政策，按照成本效益原则编制，上级不得大包大揽属于下级事权范围内的支出责任事项。将项目作为部门和单位预算管理的基本单元，预算支出全部以项目形式纳入预算项目库，建立完善全生命周期的项目库管理，资金跟着项目走，未纳入项目库的项目一律不得安排预算。有关部门负责安排的建设项目，要按规定纳入部门项目库并纳入预算项目库。实行项目标准化分类，规范立项依据、实施期限、支出标准、预算需求等要素。建立健全项目入库评审机制和项目滚动管理机制。做实做细项目储备，纳入预算项目库的项目应当按规定完成可行性研究论证、制定具体实施计划等各项前期工作，并按照轻重缓急等排序，突出保障重点，做到预算一经批准即可实施。推进运用成本效益分析等方法研究开展事前绩效评估，评估结果作为申请纳入项目库和安排预算的必要条件。各级财政部门会同有关部门建立健全专项定期评估和退出机制。依法依规管理预算代编事项，除应急、救灾等特殊事项外，部门不得代编应由所属单位实施的项目预算。

　　（十五）完善政府财务报告体系。建立完善权责发生制政府综合财务报告制度，全面客观反映政府资产负债与财政可持续性情况。健全财政总预算会计制度，将财政财务信息内容从预算收支信息扩展至资产、负债、投资等信息。推动预算单位深化政府会计改革，全面有效实施政府会计标准体系，完善权责发生制会计核算基础。完善国有资产管理情况报告制度，做好与政府综合财务报告的衔接。

　　四、强化预算执行和绩效管理，增强预算约束力

　　（十六）强化预算对执行的控制。严格执行人大批准的预算，预算一经批准非经法定程序不得调整。对预算指标实行统一规范的核算管理，精准反映预算指标变化，实现预算指标对执行的有效控制。坚持先有预算后有支出，严禁超预算、无预算安排支出或开展政府采购，严禁将国库资金违规拨入财政专户。预算执行中，除自然灾害救灾、突发公共事件应急处置等事项外，一般不再追加预算，严禁出台溯及以前年度的增支政策。执行中部门提出新增临时性、应急性等当年增支事项，除另有规定外，一律从部门现有专项中调剂解决。确需出台新的增支政策原则上须开展项目评审论证和财政承受能力评估，经同级政府批准后，通过调整当年预算支出结构或以后年度预算安排落实。规范预算调剂行为，各部门不得随意调剂支出预算科目、级次和用途，确需调剂的，按规定程序办理。规范按权责发生制列支事项和范围，市县级财政国库集中支付结余不再按权责发生制列支。严禁以拨代支，进一步加强地方财政暂付性款项管理，除已按规定程序审核批准的事项外，不得对未列入预算的项目安排支出，严禁通过违规列示暂付性款项解决新增支出需求，建立暂付性款项消化机制，原则上各级财政暂付性款项只减不增。加强对政府投资基金设立和出资的预算约束，提高资金使用效益。加强国有资本管理与监督，确保国有资本安全和保值增值。

　　（十七）推动预算绩效管理提质增效。各级财政部门组织和指导预算资金绩效监控、绩效评价。将绩效管理各环节实质性嵌入预算管理流程，强化部门主体责任，推进预算和绩效管理一体化，着力提升预算绩效管理质量。将落实党中央、国务院及省委、省政府重大决策部署作为预算绩效管理重点，加强财政政策绩效评估评价，增强政策可行性和财政可持续性。突出绩效目标管理，细化量化绩效指标及指标值，绩效目标要覆盖财政拨款和非财政拨款安排的所有支出，未按要求设定绩效目标或绩效目标审核未通过的不安排预算。加强重点领域预算绩效管理，分类明确转移支付绩效管理重点，强化引导约束。加强对政府和社会资本合作、政府购买服务等项目的全过程绩效管理。加强国有资本资产使用绩效管理，提高使用效益。加强绩效评价结果应用，将绩效评价结果与完善政策、调整预算安排有机衔接，对低效无效资金一律削减或取消，对沉淀资金一律按规定收回并统筹安排。加大绩效信息公开力度，推动绩效目标、绩效评价结果向社会公开。

　　（十八）优化国库集中收付管理。对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。完善国库集中支付控制体系和集中校验机制，实行全流程电子支付，优化预算支出审核流程，全面提升资金支付效率。根据预算收入进度和资金调度需要等，合理安排地方政府债券的发行规模和节奏，节省资金成本。完善财政收支和国库现金流量预测体系，建立健全库款风险预警机制，统筹协调国库库款管理、政府债券发行与国库现金运作。

　　（十九）拓展政府采购政策功能。建立政府采购需求标准体系，鼓励相关部门结合部门和行业特点提出政府采购相关政策需求，推动在政府采购需求标准中嵌入支持创新、绿色发展等政策要求。细化政府采购预算编制，不得超标准、超范围购买社会服务，严格控制公共服务成本。确保与年度预算相衔接。建立支持创新产品及服务、中小企业发展等政策落实的预算编制和资金支付控制机制。对于适合以市场化方式提供的服务事项，应当依法依规实施政府购买服务，坚持费随事转，防止出现“一边购买服务，一边养人办事”的情况。

　　五、加强风险防控，增强财政可持续性

　　（二十）健全政府举债融资机制。明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。健全地方政府债务限额确定机制，各级政府举债不得突破批准的限额。一般债务限额与一般公共预算收入相匹配，专项债务限额与政府性基金预算收入及项目收益相匹配。完善专项债券管理机制，专项债券必须用于有一定收益的公益性建设项目。实施专项债券项目穿透式监测，对项目预期收益、融资期限、还本付息能力进行评估论证，确保融资规模与项目收益相平衡，债券期限与项目期限相匹配。专项债券项目收益要及时足额缴入国库，保障专项债券到期本息偿付。健全政府债券风险管控机制，加强风险评估预警结果应用，有效前移风险防控关口，做到对政府债务风险事件早发现、早报告、早处置。各级政府要全面掌握资产负债、还本付息、财政运行等情况，建立责任追究机制，依法落实到期法定债券偿还责任。健全政府债务信息公开及债券信息披露机制，发挥地方政府债务信息公开平台作用，全面覆盖债券参与主体和机构，打通各级政府债券管理全链条，促进形成市场化融资自律约束机制。

　　（二十一）防范化解政府隐性债务风险。把防范化解政府隐性债务风险作为重要的政治纪律和政治规矩，坚决遏制隐性债务增量，妥善处置和化解隐性债务存量。加强督查审计问责，严格落实政府举债终身问责制和债务问题倒查机制。

　　（二十二）防范化解财政运行风险隐患。落实养老保险全国统筹，坚持精算平衡，加强基金运行监测，防范待遇支付风险。加强医疗、失业、工伤等社保基金管理，推进省级统筹，根据收支状况及时调整完善缴费和待遇政策，促进收支基本平衡。各级各部门出台涉及增加财政支出的重大政策或实施重大政府投资项目前，要按规定进行事前绩效评估和财政承受能力评估，未通过评估的不得安排预算，出台区域内增支政策时，要综合评估本级财力状况、合理划分市县支出责任、确定支出分担比例。全面清理规范各级各部门自行出台、超出国家政策范围和标准，或超出财政承受能力的地方民生政策。规范政府和社会资本合作项目管理。除党中央、国务院统一要求以及共同事权地方应负担部分外，上级政府及其部门不得出台要求下级配套或以达标评比、考核评价等名目变相配套的政策。加强政府中长期支出事项管理，客观评估对财政可持续性的影响。

　　六、增强财政透明度，提高预算管理信息化水平

　　（二十三）改进预决算公开。加大各级政府预决算公开力度，大力推进财政政策公开。扩大部门预决算公开范围，各部门所属预算单位预算、决算及相关报表，应当在部门批复后20日内由单位依法依规向社会主动公开。单位预算、决算应当公开基本支出和项目支出。单位预算、决算支出按其功能分类应当公开到项；按其经济性质分类，基本支出应当公开到款。推进政府投资基金、收费基金、国有资本收益、政府采购意向等信息按规定向社会公开。建立民生项目信息公示制度。细化政府预决算公开内容，转移支付资金管理办法及绩效目标、预算安排情况等应当依法依规向社会公开。细化部门预决算公开内容，项目预算安排、使用情况等项目信息应当依法依规向社会公开。推进按支出经济分类公开政府预决算和部门预决算。涉及国家安全、保密等特殊经费及事项，按国家有关规定执行。

　　（二十四）发挥多种监督方式的协同效应。充分发挥党内监督的主导作用，加强财会监督，促进财会监督与党内监督、监察监督、行政监督、司法监督、审计监督、统计监督、群众监督、舆论监督等协同发力。各级政府、各部门要依法接受本级人大及其常委会、审计部门的监督。推进人大预算联网监督工作。各级财政部门要做好财税法规和政策执行情况、预算管理有关监督工作，构建日常监管与专项监督协调配合的监督机制。

　　强化监督结果运用，对监督发现的问题，严格依规依纪依法追究有关单位和人员责任，加大处理结果公开力度。

　　（二十五）实现财政系统信息贯通。用信息化手段支撑各级预算管理，规范预算管理工作流程等，统一数据标准，推动数据共享。以省级财政为主体加快建设覆盖本地区的预算管理一体化系统并与中央财政对接，动态反映各级预算安排和执行情况，力争2022年底全面运行。各级各部门根据国家政务信息化建设进展同步推进相关信息系统建设。建立完善全覆盖、全链条的转移支付资金监控机制，实时记录和动态反映转移支付资金分配、拨付、使用情况，实现资金从预算安排源头到使用末端全过程来源清晰、流向明确、账目可查、账实相符。

　　（二十六）推进部门间预算信息互联共享。积极推动财政与组织、人力资源和社会保障、税务、人民银行、审计、公安、市场监管等部门实现基础信息按规定共享共用。落实部门和单位财务管理主体责任，强化部门对所属单位预算执行的监控管理职责。

　　各市县要结合本地区实际，抓好各项政策措施的细化落实，确保各项改革任务及时落地见效，推动预算管理水平再上新台阶。

　　（本文有删减）

　　甘肃省人民政府

　　2021年7月20日